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陶短房的博客

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TPP的解剖   

2015-10-20 09:13:48|  分类: 杂七杂八的过期媒 |  标签: |举报 |字号 订阅

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TPP的解剖

 

当地时间10月6日,美国亚特兰大,从美国高调介入起折腾了近4年的跨太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)框架协议,总算“落地开花”,12个与会国在经历3个“延长期”和多次“诈和”后,终于证实已签署了协议。

对于这个千呼万唤始出来的协议人们给予了不同的解读,有人欢呼是“自由贸易原则的胜利”、“诞生了世界最大自贸区”,也有人指责它是“又一个最大的变相集体性贸易壁垒诞生”;有人认为是“经济一体化的成果”,也有人斥之为“政治考量压倒经济的表现”;有人呼吁“中国不加入就会错失良机”,也有人对此不屑一顾,更有人认定“这就是个对付中国的机构”……

更有趣的是,协议签字后仅两天,前美国国务卿、民主党总统候选人提名竞争中呼声最高的希拉里.克林顿居然高调抨击起TPP来,要知道她不仅和一力促成TPP的奥巴马同属一个党,TPP的“美国化”更是她当初国务卿任上的“得意之作”。

一个还没真正呱呱坠地的贸易架构,居然引发如此激烈的争论,要弄清孰是孰非,恐怕首先要弄明白一件事:TPP到底是什么。

 

TPP的“美国化”

 

如今谈到TPP,人们往往会习惯地将之称之为“美国的国际性贸易标准”,这在目前看来并没有错,但最初却并非如此。

在克林顿/小布什时代,美国所积极倡导的是“区域全面经济伙伴关系”(RCEP),即在东盟“10+N”的基础上构建一个横跨亚太的区域贸易联盟,这个联盟将包含美、中、日、韩、澳大利亚和东盟各“小龙”、“小虎”,一旦构成,将令整个亚太地区实现贸易一体化。

而当时TPP的构想业已诞生:2005年6月,由智利、文莱、新加坡、新西兰四国发起并签署的《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》悄然出炉,其主要内容包括100%废除关税,并突破自由贸易协定的框架,在所有商品和服务交易范畴推行“0关税”。TPP模式和RCEP最大的不同,是“两两谈判”,即所有成员国间的自由贸易基于“一对一”的自贸协定基础上,然后这些“一对一”自贸协定再“焊接”成一个统一的TPP。

最初对于TPP,美国政府不屑一顾,但自奥巴马2008年在第一次大选中获胜后,情况却发生了很大的改变:他还没等到正式宣誓就职,就宣称对TPP模式“很感兴趣”,2009年初,美国高调宣布参与TPP双边贸易谈判,并随即先后与前述四国及澳大利亚、秘鲁、马来西亚、新加坡和越南展开TPP双边贸易洽谈。

在奥巴马和时任国务卿的希拉里筹划下,美国利用自己的实力和影响力,对TPP进行了改头换面的“大换血”:如前所述,“四国版”的TPP构想并没有统一的约束机制,各项政策的实施,是建立在各参与国之间一个个“一对一”双边协商认同的基础上,且仅限于关税和经贸方面。美国参与后,便力图掌控TPP的主导权和话语权,提出要在双边协议的基础上,形成一个统一的全面协议文本,今后各参与国无需再进行一对一的逐个协商谈判,而只需认同并签署全面协议文本,并得到其它参与国的认同即可。换言之,美国希望成立的,是一个类似欧盟前身欧共体的,泛亚太自由贸易区。

按照美国的计划,TPP不仅是纯粹的FTI自由贸易区的概念,也涵盖对各参与国间关于市场金融监管一些市场竞争政策,包括经济立法、经济透明度、反贪污、金融改造、产品标准统一,甚至环保评估标准等一系列的“一体化”,套用一句老话,就是“车同轨,书同文”,而这个标准,则势必由全球第一大经济体和掌握政治、经济制高点和话语权的美国来主导。

正如此次协议签署前后奥巴马所言“全球贸易规则不能由中国来制订”,“美国版TPP”的最根本目的,就是和美国-欧洲间旷日持久扯皮、迄未达成的“跨大西洋战略经济伙伴关系协定”(TPIP)一起,构成崭新的、以美国为内核的贸易自由化(对内)/贸易排他化(对外)经济体系,从而取代在美国看来越来越难以驾驭的WTO旧框架。按照希拉里当年的说法,TPP是“高标准严要求”的“黄金标准”,是WTO的“升级换代版”,而在批评者看来,TPP/TPIP实际上是新的“美国标准、美国要求”,这从屡次谈判受阻、跳票几乎都因为美方单方面强加对自己单边有利的标准、要求遭抵制便可见一斑。

不仅如此,“美国版TPP”还屡屡强调TPP的“价值观属性”(当然,根据国际和地缘政治形势的变化有时露骨有时委婉),甚至“排华性”(同样是有时直言不讳有时遮遮掩掩甚至否认),并屡屡被美国官方和支持TPP者用于作为吸引亚太国家、尤其中国周边与中国有矛盾国家的“卖点”。

2011年11月12日,美国、日本、澳大利亚、文莱、智利、马来西亚、新西兰、秘鲁、新加坡和越南10国抢在APEC夏威夷峰会开幕前夕,发布了关于推动《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》的联合声明,并强调将加快协商进程,“争取在一年内达成全面协议文本”,这在当时引发轰动,被某些人认为“有意孤立中国”,并被另一些人预言“很快瓜熟蒂落”。

 

一波三折的落地过程

 

然而事情并不那么顺利。

奥巴马、希拉里和支持“美国版TPP”者曾在2011年底预言,亚太范围内将掀起争先恐后加入TPP进程的热潮,但事实并非如此,截止10月6日协议签字,TPP谈判国仅从10个增加到12个(加上了一开始就参与,但因国内原因暂缓在声明上签字的加拿大和墨西哥),韩国和台湾因不同原因始终若即若离,而另一个一度热心“入伙”的菲律宾则在2015年愚人节“知难而退”。

照原定计划,TPP框架协议本应在2012年底以前成形、签署,此时此刻应已获得全部或大多数参与国议会的批准,但实际上谈判却艰难备至,一次次被传“达成协议”又一次次跳票,最新的一次是今年7月31日夏威夷回合,与会12国在即便最悲观观察家都认为“好歹这回会有个协议出台”(当然他们同时认定“有也没实质意义”)的情况下居然又在最后关头谈崩。

这也罢了,美国自己也屡屡出问题:本来,前共和党小布什政府为减少美国达成或参与国际性自由贸易协定的障碍,在2007年推动议会通过了俗称“快速通道”的《贸易促进授权》(TPA),根据TPA,议员们只能对某项贸易协定作出“同意”或“不同意”两个选项,而无法选择“同意、但是需要修改一下”,这样一来贸易协定的通过率会大幅增长,通过效率也将大大提高。

TPA的效期只有6年,如逾期两年后无法续期将自动作废,今年5月12日,美国参院就此作出程序性表决,结果52票赞成、45票反对,未能达到法案通过所必须的60票而受挫,但两天后又戏剧性逆转通过“同意讨论”。之所以如此一波三折,奥妙便在于在美国,TPP和它的孪生兄弟TPIP是极富争议的概念,大型工商业和支持自由贸易者热情赞成,但工团组织、中小企业业主等则普遍坚决反对,前者认定美国在国际贸易中是优势竞争者,“公共自由领域”越大对美国这个强者越有利,因此对任何自贸协定都持欢迎态度,后者则认为美国面临一系列挑战,需要保住自身市场份额、制造业份额和就业机会不流失,TPP之类构想则与之背道而驰,尴尬的是,支持TPP/TPIP理念的是共和党及其基本盘,反对的反倒是民主党及其基本盘,正因如此,5月12日美国参院表决TPA时才出现共和党议员多数投票赞成、民主党议员除一人外却全部投票反对的场景,以至于刚刚辞职的共和党籍参院多数党领袖博纳讽刺“到底谁在跟政府过不去”。

如前所述,奥巴马政府之所以不顾民主党内主流意见强推“美国版TPP”,其根本目的,在于当现有的、同样以美国为核心的国际经济、金融体系话语权开始动摇之际,通过创造一个“国际体系中的核心国际体系”重新确认美国独一无二的游戏规则话语权,正因如此,TPP才刻意把亚太暨全球第二大经济体中国排斥在外,也正因如此,TPP的谈判才选用了空前绝后的一对一“打闷包”分头谈判方式,以免人多嘴杂,相互掣肘,坏了“重整江湖规矩”的好戏。而TPP其它11国之所以明知道美国打的小算盘也要硬着头皮来加入、来谈判,是怀揣着自己的交换条件和如意算盘的,这个交换条件和如意算盘,是通过加入TPP、承认美国在这个新的“核心国际体系”中特殊“游戏规则制订和解释者”地位,换取美国取消或减少其国内针对该国产品、服务的关税、非关税壁垒。这11国几乎都以类别不同的贸易立国,美国这个世界上最成熟、最庞大的市场对它们有多大吸引力不言而喻,倘能换到一张直通美国市场的VIP门禁卡,就算“门卫”脸色难看、“小区”规矩苛刻,能忍也就忍了。

但在民主党内主流意见和“票仓效应”制约下,自TPP谈判推动以来,美国谈判的战术思路被心照不宣地置换成“把美国国内规矩变成TPP通行规矩”,而且专拣对美国有利的部分变,农产品出口问题、劳工及环保标准问题、国有企业“行业准入”问题等等莫不如此。就拿最后一次谈崩的关键——药品专利保护期问题来说,本来美国法律规定的期限就是全球最长的,但为保护美国患者利益,其国内法律里是有若干豁免项目的“但书”的,而美方贸易代表在夏威夷谈判桌上却回避这些“但书”,一味强调“12年一年都不能少”,这自然让另11个伙伴寒心:只肯占便宜,一点亏也不吃,如果TPP以后都照这么立规矩,那将情何以堪?

此次达成的框架性协议至今仍然“打闷包”,个中奥妙就在于“免得麻烦”:协议之所以能“加时通过”,必然充满了妥协性,而这也意味着任何批评者都不会对此满意——只不过有的觉得过严,有的觉得过宽罢了。

 

“神圣同盟”还是“四岳剑派”

 

一些推崇TPP/TPIP的人士将TPP视作“顺者昌、逆者亡”的“神圣同盟”,他们指出,成形后的TPP将是“GDP总量占全球40%、人口总量占12%、贸易额占约1/3的‘世界最大自由贸易区’”,被纳入这一“自由区”内的经济体将享受莫大红利,而被排斥在外者则等于被“打入另册”,将会陷入“步步壁垒”的边缘化尴尬。

应该承认,TPP框架协议的确存在许多新意:“一对一”加“焊接”的模式既具备统一性又不乏灵活,可以有效减少推进、落实的阻力;对知识产权、环保和劳工标准等方面的规范则弥补了WTO等几十年前“旧版行规”中不合时宜的短板,在广大区域范围内减少关税和非关税壁垒,则更是大势所趋。

但问题在于,“美国版TPP”并非最初的“四国版”,而是由美国单方面赋予了“重塑美国游戏规则话语权”的使命,这样一来,美国和其它参与国间就存在了一个根本上的利益分歧,预期1年的框架谈判拖了近4年,且至今也不能说完全大功告成,奥妙就在于此。

由于奥巴马政府和美国赋予“美国版TPP”这一“特殊使命”,更由于共和党支持、民主党主流却反对的“美国式尴尬”和2016年美国大选在即的特殊氛围,“美国版TPP”的新秩序便不可避免地陷入两难:如果“新特权”赋予美国在诸如劳工标准、知识产权保护、市场准入等方面过多的“后门”,则其它11国势必沸反盈天,反之,美国的行业协会、劳工团体又怎能善罢甘休?

希拉里的“变脸”正是在这种背景下发生的蹊跷:如前所述,反对TPP最力、最坚定的工团组织恰是民主党的基本盘,如今正是民主党内总统候选人提名竞争发力的关键时刻,希拉里本人固然是大热门,但其支持率因“电邮门”受挫于前,又有“史蒂文斯大使遇害门”这颗“定时炸弹”随时引爆于后,选情并非高枕无忧,其竞争者中,民主党左翼代表伊丽莎白.沃伦一直旗帜鲜明反TPP,后起之秀伯尼.桑德斯近来也屡屡借攻讦TPP取悦“票仓”,而最令希拉里忌惮的潜在竞争者——现任副总统乔.拜登也随时可能宣布参选,他虽因职务关系一直回避谈论TPP,但许多观察家相信,与工团势力关系密切的他在这方面的立场和奥巴马是有距离的,希拉里选择此时“变脸”,拿自己曾经誉为“黄金标准”并竭力“催产”的TPP开刀,一方面意在拉拢党内“票仓”,另一方面也意在压拜登一头:这个敏感话题身为副总统的拜登终究只能“推挡”,已是卸任国务卿的希拉里却大可秀“苦肉计”。

令人忧虑的是,民主党内所谓“支持”或“反对”其实不过是一种姿态、两种表达,即希望进一步提高TPP的“标准”(或如希拉里所言“对TPP目前的‘低标准’不能接受),而他们所谓“高标准”则实际上是更有利于美国的单边标准,如早在7月就被许多与会国(包括一直主张“忍阵痛换感动”的澳大利亚,和对TPP最热心的日本安倍内阁)激烈反对的“对汇率操纵国实施报复”问题,农产品补贴问题,让加入各国遵循美国对复杂生物制剂较己更长知识产权保护期问题,以及在外国投资者和投资目的国发生纠纷时引入第三方国际仲裁的所谓ISDS机制等,这些都将是民主党人日后千方百计要塞入TPP框架的东西(支持TPP的会表述为“加入这些才是达成TPP的目的”,反对者则会如希拉里般说成“没有这些我就反对”),而这些正如许多美国经济学家都直言不讳的,将构成TPP最终落实的最大障碍——因为一旦各国议会批准标准就将生效,所以批准将变得异常艰难。

除了越南、新西兰等少数国家,大多数参与谈判国对TPP的批准都存在较大争议和变数:澳大利亚和加拿大国内都普遍抱怨“对TPP缺乏基本了解”(6月一个公平贸易网络民调显示,3/4的加拿大人甚至根本没听说过什么TPP),如今前者刚刚总理“换马”,后者则行将大选投票(两个主要反对党中,第一大反对党联邦新民主党宣称一旦胜选就废除TPP,另一大反对党联邦自由党则表示要“从长计议”、“认真审核”),日本、马来西亚和拉美各国则对诸如“汇率操纵”、“药品专利效期”等十分敏感,其国内也存在强大的质疑压力。

正如一些分析家所指出的,美国推动TPP/TPIP框架建设的实质,是担心WTO旧框架下自己“话语权旁落”,但事实上WTO框架同样是建立在美国支配性国际经济秩序话语权基础上的,倘美国“权威持续有效”则WTO同样可发挥效力,反之另起炉灶又能如何?英国在“日不落帝国”出现危机之际煞费苦心搞了堪称“杰作”的英联邦体系,这个体系至今运转正常,却也并不能留住西斜的夕阳。

不仅如此,TPP刻意将亚太暨全球第二大经济体——中国排斥在外,但令人讽刺的是,包括美国在内,TPP十二国都与中国间维持着密切、甚至相互依赖的经贸关系,这种关系并非TPP内部合作所能替代,大多数TPP参与国固然希望借TPP“准入”美国这个大市场,但同样希望和中国维持和发展密切的经贸关系,而这种“两全其美”在TPP框架下并不难实现:TPP是“一对一协定”的焊接体,中国只需分别和TPP参与国签署一对一“自贸协定”即可“对冲”,截止目前,东盟、新加坡、新西兰、智利、秘鲁、澳大利亚都已和中国达成了这样的协定。

早在几年前,美国国内支持TPP的部分专家就主张主动吸引中国加入,并为此设定较高的“准入门槛”,认为惟如此才能将中国纳入“新的国际规范体系”,确保TPP机制预期效果的充分发挥,此次协议签署后包括日本代表在内多国代表又相继发布类似观点,而在当前美国国内政治氛围下,这显然是很难提上议事日程的——这也势必造成另一个“TPP式尴尬”:如果包容中国等“异己”,则“新话语权”将从诞生之日起便面临挑战,反之,一个如武侠小说《笑傲江湖》中所形容的、不伦不类的“四岳剑派”又能起多大规范全球贸易秩序的作用?

耐人寻味的是,传统上支持自由贸易的美国共和党尽管党内总统候选人提名竞争方酣,各候选人却心照不宣地功能共同回避了令人尴尬且难以措辞的TPP问题,或许要等到2016年美国大选尘埃落定,谈论TPP落实后的意义和影响才具备真正的价值——此前非但无法确定TPP是否真能如期顺利落实,即便落实也不知道究竟会是怎样的版本。

 

 

 

 

 

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