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陶短房的博客

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日志

 
 

两洋铁路的虚虚实实   

2015-06-08 07:00:21|  分类: 杂七杂八的过期媒 |  标签: |举报 |字号 订阅

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5月19-26日,中国总理李克强对拉美巴西、哥伦比亚、秘鲁、智利四国进行了为期8天的访问。

照美洲媒体和评论家普遍看法,这次访问恰逢国际大宗商品价格回落,中国经济增长放缓,曾受惠于中国市场需求的拉美各伙伴国亟待“中国定心丸”的微妙时机,李克强总理到访的重大使命,首先是重申对中国经济前景的信心,安抚担心中国资源需求下滑的拉美伙伴,其次是共同探讨双边经贸合作多元化、可持续性等重大问题。

不论上述两大使命中的哪一点,都令人们不得不关注此番李克强会带来多少基建“大单”,因为大规模基础设施建设既是双边经贸合作多元化的理想切入点,又是拉美各国自身经济发展和区域经济一体化的前提、保障和持续动力所在,更可方便中国所需大宗商品的运输,并给担心中国相关需求下滑的东道国们吃一颗定心丸。而“两洋铁路”则成为焦点之焦点。

 

预热了一年的两洋铁路

 

事实上早在李克强总理此次访问之前,“两洋铁路”的理念就已被“预热”了将近一年。

这条西起秘鲁太平洋沿岸,东到巴西大西洋沿岸,穿越安第斯山脉和亚马逊热带雨林的铁路,是去年7月16日,中国国家主席习近平访问秘鲁时,和秘鲁总统乌马亚(Ollanta Humala)共同提出的,当时秘鲁“安地纳”新闻网披露,习近平主席提议成立一个中国、巴西、秘鲁三方工作组,负责引导协调所有相关事宜,包括规划、设计、建设,以及铁路贯通和交付后的合作运营等,而铁路本身则规划为客货两用铁路,一旦贯通,将成为第一条横贯南美大陆腹地的铁路干线。

在当时,许多观察家认为中国对这条铁路的兴趣,似乎高于拉美各国,之所以如此,一方面中国认为,帮助拉美各国修建铁路等大型基础设施,可拉紧彼此间关系,加深战略合作,另一方面,合作修建铁路有助于中国更便捷地运输所需的拉美原材料,如石油、铁矿石和大豆等。

不过近几个月来情况似乎发生了微妙的变化,原本积极性就较高的秘鲁,国内出现了围绕“两洋铁路”线路走向、效益最大化的热烈讨论,而本来显得意兴阑珊的巴西,罗塞夫总统和多位高官也多次表示“希望中国参与‘两洋铁路’研究与开发”。

此次李克强总理访问期间,中国政府先后和巴西、秘鲁政府签署了关于“两洋铁路”可行性研究的协议。尽管协议目前只涉及“可行性研究”,夹杂在一大堆更“接地气”的协议里本应不显山不露水,但由于项目本身造价惊人(各方均认为总预算可能突破100亿美元),工程量浩大(全长可能达5300多公里,且将穿越崇山峻岭和人烟罕至的热带雨林,许多地方地质条件复杂,且目前几乎无路可通),加上一目了然的敏感性和争议性,几乎毫无悬念地成为聚焦的中心。

 

前期的虚虚实实

 

正如秘鲁智库Capebras所指出的,“两洋铁路”原本是一个南美国家内部的远景规划,至少在2007年这个远景规划就已频繁出现在当年巴西、秘鲁两国由政府和商会组织资助的研究报告中,而其考虑的初衷,则是希望缩短农副产品的物流里程,减少运输成本。当时巴西大豆产业已蓬勃发展,但大豆的主要进口国在远东,不论走巴拿马运河或绕过麦哲伦海峡都显得过于遥远,因此当时曾构想建设一条年运能4000万吨的货运铁路专线,连接巴西和秘鲁卡亚俄港,而这个运能的考虑前提恰是满足巴西大豆的输出需求。秘鲁中央铁路公司Ferrocarril Central曾经做过一份报告,指出当时巴西大豆的主要产地是亚马逊腹地靠近秘鲁-巴西边界的地方,这些地方产出的大豆运往巴西大西洋之滨的港口贝伦和桑托斯就需要2000公里,再装船运往亚洲就更远,如果修建从大豆产地到卡亚俄的铁路货运专线,至少可节省运输里程60%,但如此功能单一的“大工程”很难被两国政府所接收,因此当初才会构想出连接两洋、总长度4400公里的铁路。

简言之,“拉美内部规划阶段”的“两洋铁路”就已经是一个“虚虚实实”的项目:“实”的部分是巴西朗多尼亚州、戈亚斯州等大豆产区越过安第斯山脉,通往秘鲁卡亚俄港,即从拉美腹地到太平洋的“一洋铁路”,这是两国职能部门真正想建设,且认为切实可行的铁路线;“虚”的部分则是自戈亚斯州至大西洋沿岸,横跨亚马逊森林的漫长铁路线,从经济角度上当时这条区间线的效益并不被看好,只是为了立项能够被普遍接受才“搭车”提出。也就是说,“一洋”是实,“两洋”是虚。

但这种情况很快发生了逆转:原本仅仅是“务虚”的大西洋线却有了一些进展:自2007年至2013年,巴西先后独立或与外国合作,完成多段线路先期研究,并确定了戈亚斯州冈比诺特至朗多尼亚州威赫那,以及冈比诺特至大西洋沿岸港口坎波斯多斯高伊塔卡泽斯的线路走向;原本真的意在“务实”的太平洋线却出现了麻烦——最初十分热心的秘鲁在南线、北线两个方案上迟迟举棋不定,让巴西方面也无法再从威赫那向西进行线路规划,以免在翻越安第斯山脉时出现“接轨”问题上的南辕北辙。

 

中国因素加入之后

 

中国因素的加入,令原本被普遍看作“务虚”、被视作奔放有余严谨不足的拉美人众多虎头蛇尾“宏大叙事”之一的“两洋铁路”,平添了不少“务实”的色彩。

首先,巴西政府的态度明显积极了不少。

一名匿名巴西外交官在美国媒体上指出,如今巴西政府对“两洋铁路”态度的“温转热”,是有深刻的多方面原因的。在他看来,秘鲁、智利、哥伦比亚、玻利维亚等国其实无需这样长且要冒穿越安第斯山和亚马逊森林风险的铁路,他们只需要把铁路从太平洋沿岸修到安第斯山麓就足以满足自身需要了,而巴西不同,由于热带雨林和安第斯山脉的阻挡,巴西经济在很大程度上和拉美其它国家是隔绝的,尽管地图上看彼此接壤,但实际上“关联度”并不高,许多边境难以通行且人烟稀少。修建这样一条“两洋铁路”有助于巴西加强和拉美区内各国的经贸关系,以前之所以“吞吞吐吐”,是因为这样一个大项目,非巴西之力所能及。

由于亚洲大宗商品需求放缓,巴西已连续第五年遭遇滞胀,在资源出口下滑、预算赤字膨胀的背景下,数以百万计的人口需要摆脱贫困,国内消费也需要提振,这意味着巴西政府急需外来资金投入基础设施项目的建设。于此同时,巴西基础设施存在许多短板,1/3的铁路已有60年以上寿命,如不能迅速更新,将严重掣肘巴西经济的复苏和可持续发展。

不仅如此,作为代表社会中下层和劳工团体的政党和政府,巴西执政党及以罗塞夫总统为首的政府因上任以来无法解决就业和社会贫困等压力,支持率不断下滑,在这种情况下通过“两洋铁路”这样的“大手笔”拉抬就业、经济增速和内需,不失为一根“救命稻草”。

其次,秘鲁方面的“线路之争”渐渐有了眉目。

所谓“南线”、“北线”之争之所以如此白热化,就地方而言,是争夺线路通过所带来的经济和就业利益,就秘鲁中央政府而言,则是如何从战略角度看待这条铁路的用途,是如最初构想、单纯当作大豆运输工具,还是如一些经济顾问的最新构想,通过“两洋铁路”巩固秘鲁作为南美面向太平洋“天然门户”的地缘政治地位,从而在区域经济战略层面压倒竞争对手智利和哥伦比亚。由于兹事体大,各种矛盾和利益相互纠结,因此才出现了“该急的不急”的奇怪场面。

随着中国因素的加入和强化,“南北线之争”渐渐趋于达成共识。尽管秘鲁交通部方面表示,至早要到2016年5月才能公布秘鲁“两洋铁路”出口国的最终遴选结果,也只有到那时才能真正确认走“南线”或“北线”,但很多迹象表明,“北线”即“天然门户”方案将最终胜出,正如秘鲁驻巴西商务参赞卡斯蒂略(Antonio Castillo,)所言,这样的一个方案一旦从蓝图变成现实,秘鲁将真正成为南美的航运枢纽,从而实现压倒太平洋沿岸南美各竞争对手的、梦寐以求的夙愿。

当然,“中国因素”介入最重要的变数,是让两国对“两洋铁路”最终“虚变实”信心大增。

巴西经济学家、圣保罗Insper学院的罗伯托.杜马斯(Roberto Dumas)等认为,巴西今年经济增速预计只有1%,基础设施投资是最立竿见影拉抬经济指标和就业率的办法,而“押宝在中国身上”无疑增加了成功系数;秘鲁经济学家西尔维娅.门多萨(Silvia Mendoza)则指出,中国需要稳定的粮食、原材料和燃料供应渠道,这将促使其在“两洋铁路”等有助于帮助其达到目的的拉美长线基础设施项目投入上不会虎头蛇尾,且在技术上中国拥有世界第二大铁路网和公认的建设能力,“中国参与意味着万事无妨”。

 

实中之虚

 

然而“两洋铁路”并非就此有实而无虚。

首先,拉美势力强大的环保主义者正激烈反对这项计划,此前巴西修筑苏尔-普卡尔帕铁路区间线时曾遭遇巨大阻力和争议,,称“损害当地土著社区利益”,而“两洋铁路”将穿越更广袤的雨林和更多土著部落领地,自然会遭遇两国和国际环保组织和激进环保主义者更强有力的“阻击”。

南美是环保组织最活跃、能量最大的地区之一,伊泰普水电站、帕拉州贝卢蒙蒂水电站、马格达莱纳河水电站等已建成、新建和在建项目都曾被激烈反对,而土著部落的要求则五花八门且变化无常,他们时而强调“我们什么都有不需要你们帮助开发”,时而又表示“除了环境和资源我们什么都没有所以请不要把剩下的也拿走”,而到了讨价还价阶段也同样大伤脑筋,历史上拉美曾憧憬过许多宏大的基础设施项目,也曾吸引过许多外国政府和商业投资者,但他们中许多最后都知难而退。

也可能极大抬高项目成本,一旦超越“临界线”,项目本身的“存活率”就会成为“疑问手”。

其次,拉美各国传统上都存在不同程度的治理问题,包括官僚主义、行政效率低下,以及无所不在的贪腐等。此次李克强总理访问期间,就有当地经济学家分析认为,中国政府未必会真的那么热心,因为“李克强总理恐怕在经过这样一次访问后,会进一步发现巴西政府的脆弱性”,从而更谨慎地控制风险。

一些经济学家也指出,巴西或秘鲁劳动力成本都不低,有经验的施工者则不但劳力成本居高不下,且数量、素质都难保证如此大项目的需求,而倘若从中国引进大量员工,又可能激化中国投资者与当地劳工团体间的矛盾——要知道不论巴西罗塞夫或秘鲁乌马亚政府,都是严重依赖劳工团体票仓支持的左翼政府。

“两洋铁路”的冷转热,上述两个热衷大投入、大项目,并希望借此讨好“铁票仓”——中低收入阶层的南美左翼政府功不可没,但水可载舟,亦可覆舟,这两个左翼政府不仅如前所述,要考虑工团群体的利益和呼声,且他们都不同程度遭遇反对党挑战,罗塞夫不仅面对中右翼社会民主党阿埃西奥.内维斯(Aécio Neves)的威胁,还要应付上升势头凶猛的伯南布哥州长、社会党的艾德瓦多.坎波斯(Eduardo Campos),至于乌马亚,执政党本就不占议会多数,在中右和中左间摇摆的Perú Posible和右翼的Fuerza Popular两大反对党曾联手“做掉”多名重要阁员,如果两国中任何一国出现政坛“地震”,“两洋铁路”这个树大招风的项目很容易成为被城门失火所殃及的池鱼。

许多观察家注意到,中方推进“两洋铁路”同样很慎重,去年提出的三方工作组至今不得要领,今年李克强总理先后和巴西、秘鲁签署的合作意向,许多也不过是去年意向的重复。

如此大手笔、长工期,且一如各方分析家所言“建成后的管理运营成本可能更大”的项目,慎重是必须的,“两洋铁路”能否真的“变虚为实”,恐怕只能走着瞧。

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