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陶短房的博客

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日志

 
 

韩国:总理能负什么责任   

2014-05-06 22:52:47|  分类: 杂七杂八的过期媒 |  标签: |举报 |字号 订阅

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韩国:总理能负什么责任

 

4月27日,韩国总理郑烘原宣布,自己因处理4.16“岁月”号渡轮沉没事故不力,向朴槿惠总统提出辞职,并旋即得到批准。在新闻发布会上,郑烘原就政府事先预防和事后救援方面存在的疏漏向国民表达了歉意,他表示,面对失去亲人家属和众人的悲伤、愤怒,自己“应该辞职、以为所发生的一切负责”。

对于韩国以外的人而言,“只知韩国有总统,不知韩国有总理”是司空见惯的事,许多人第一次知道郑烘原这位大韩民国总理的名字,恐怕还是拜了不久前他看望海难获救人员和遇难者家属时被泼水所赐。

 

独特的花瓶总理

 

当代意义上的“大韩民国”,撇开“临时政府”这一流亡状态下的特例,其历史应从1948年第一共和国成立算起。这期间曾有5年半不设总理(1954年11月18日至1960年6月15日,因李承晚专权,讽刺的是李承晚恰是大韩民国“第一任总理”——不过是流亡的临时政府总理)。

1960年朝鲜爆发“4.19运动”,李承晚政权被推翻,他本人于5月底流亡夏威夷,6月,韩国国会通过宪法修正案,改总统制为责任内阁制,总理成为实际上的行政负责人,这也是韩国总理权限最大的时期。

但好景不长,次年5月16日,军事强人朴正熙发动军事政变,推翻民选政府。总理一职被改名为“内阁首班”,直至1963年12月。理论上,这一阶段的总理仍然是内阁首长,行政负责人,但实际上,实权掌握在最初职位仅是国会副议长的朴正熙手中,之所以仍保持内阁制的形式,是因为当时韩国的挂名总统,仍是一贯反对军人政治的尹潜善。1962年3月24日,尹潜善被朴正熙逼迫下野,朴就任临时总统,6月18日兼任内阁首班,从名、实两方面集大权于一身。这是韩国总理知名度最高、权限最大的时期,但只不过因为朴正熙的因人设事罢了。

1963年10月15日,朴正熙在一场精心设计的大选中当上总统,从此一当就是18年,直到1979年被刺杀。12月,“内阁首班”恢复总理的传统名称,而一并恢复的,还有其传统的弱势权限。

朴正熙建立的新政权,史称“大韩民国第三共和国”,从那时开始,直到如今的“第六共和国”,尽管韩国政治面貌、社会面貌和权力结构发生巨大变化,但总统强势、总理弱势的格局却一成不变。

根据韩国宪法,总理名义上是内阁最高首长,但总理人选的产生,并非代议制下的国会多数党领袖当然当选,也非法国“半总统制”形式下由总统征求党团意见,指定党内要人,并形成“总统主外、总理主内”的适当分工,而是总统直接提名,国会批准追认。这样一来,总理就缺乏了内阁首长、行政负责人所不可或缺的授权来源,成为类似于现代内阁制共和国中“礼仪性总统”(如德国、意大利的总统)的“礼仪性总理”,内阁真正的负责人,行政机构的最高长官,都是总统而非总理——即便死抠宪法条文,也仍是如此。

 

“习惯性辞职”

 

尽管总理知名度不高,权力更是徒具形式,但在勇于辞职方面,却具有“光荣传统”:

韩国民主化的历史,一般从“第六共和国”,即1988年2月25日算起,自那时至今不过26年,总理竟已有32任之多,其中高建两次出任,另有几位先代理、后实任,因此总人数是26人。按人数算,恰好平均每年换一位总理;倘按任数算,更迭就更频繁了。

如此频繁更迭的总理,在战后国际政治史上,恐怕只有意大利堪与“媲美”,但意大利是内阁制,总统为“花瓶”,总理是实打实的行政长官,经常卷入政治漩涡中心的他们“短寿”尚可理解,第六共和国时代的韩国总理徒具象征性质,本应如性质相似的意大利总统那般具有稳定性,何以也会“不安于位”?

仔细研究就会发现,第六共和时代的韩国总理,辞职几乎是“习惯性”的。

第三位总理卢在凤是第一个牺牲品:1991年5月,任职仅半年的他替总统卢泰愚“挡了子弹”,在反对党政治重压下主动辞职,转任非正式的总统高级幕僚;1993年2月任职总理的黄寅性,当年底因韩国国民不满政府放松进口外国大米限制引咎辞职,任期不到10个月;黄寅性的继任者李会昌任职仅4个多月,就因和总统金泳三频繁发生争吵而“被辞职”;2000年1月13日出任总理的朴泰俊,同年5月18日因“个人财产问题不明”引发社会非议,宣布辞职,任期仅4个月零5天;2002年7月11日被金大中总统提名的张裳,同月31日即被反对派议员指控“篡改学历”、“房地产投机牟利”和“帮儿子获得美国国籍以逃避兵役”等,历史性地否决总理提名,担任代总理仅20天便“被辞职”;他的继任者张大焕以“莫须有”理由重蹈覆辙,代理总理的任期仅19天,比张裳还少一天;2004年6月30日接任总理的李海瓒,2006年3月14日因“铁路工人罢工期间休假并打高尔夫球”,引发反对党群起抗议,被迫引咎辞职;2008年1月就任的韩升洙,当年6月因国民对韩国政府决策放松对美国牛肉进口限制群起反对提出辞职,但被总统李明博慰留;韩升洙的继任人郑云灿2010年7月29日因首都是否应迁出首尔问题和总统李明博意见分歧辞职;郑烘原距离前一位辞职的总理郑云灿,也不过隔了一任而已。

总共26位总理,辞职的竟有10人之多,其中9人辞职成功,占第六共和国总理总数的1/3强。不仅如此,这些辞职和“被辞职”的总理中,真正因个人问题、错误辞职的不到一半,其余要么系和总统不合,要么系为本应由内阁真正负责人——总统的争议决策背黑锅、“挡子弹”。

 

高值易耗品

 

韩国是一个注重权威、服从的民族,尽管强调民主、法制,但在正常情况下,年长、位尊和当权者的权威总能受到更多尊重,他们的话更“管用”,他们的指令也得到普遍遵守和服从。但权威是柄双刃剑,更大的权威和号召力,意味着一旦出问题后更严重的责任,因为社会将普遍认为,正是因为位尊者、当权者的错误,才导致更严重的后果,既然大家是因为服从、尊重你的判断、决定,而导致事态如此,你就必须将“责任包袱”背起来。

此次船难在韩国已引发社会性不满,问责矛头直指政府,在这种情况下,必须有人站出来担责,以免整个内阁被压垮。位望足够崇高、却又不担负实际职责的总理,就成为最合适的“高值易耗品”——拿下他既可安抚愤怒的民众和躁动的社会,又可堵塞反对党的问责之口,且不至于令原有的内阁格局和权力结构发生根本性动摇。

和民主、法制更健全、成熟的国家相比,韩国的“辞职文化”更多源于社会风气和民族文化传统,追根溯源,甚至还可联系到儒家的“灾异免官”和“援例待罪”上。

这种风气、传统既有积极的一面,也不免有消极、过时的一面,如重舆论轻证据,重社会效应轻科学论证,重短期效果轻长远效果,等等,以此次沉船事故责任追究、担当为例,许多人的担当、引咎或被查处,显得过快、过急,如自缢的安山市檀园高中副校长Kang Min-Kyu本身究竟该负多少责任至今仍说不清楚,而他在救援之初即迫于压力,自缢在幸存者被安置的体育馆,对幸存者和死难者家属的心理,客观上起到了雪上加霜的负面效果。

更重要的是,这种并非基于严谨制度、森严法纪和法制、科学精神,而在很大程度上带有“俗例”性质的引咎辞职,往往会出现“该担当的未担当,不该负责的却负责”现象,副校长自缢、负有很大责任的船长Lee Jun-seok却幸存的反差且不去说,即以总理而言,尽管在灾后反应、公关处理等许多方面确有表现不当之处,但如前所述,他并非内阁真正首长,由他出面为行政机关的失职和责任负责,可谓失之公平,时过境迁,未必不会受到“找替罪羊”之讥。

问题是真正的行政首长——总统,看似位高权重,任期也只有一任,在任时固多能逃过“一枪”,卸任后却同样不免秋后算账:第六共和国时代韩国一共只产生了卢泰愚、金泳三、金大中、卢武铉、李明博、朴槿惠六位总统,除在任的朴槿惠外,其余5位在卸任后或本人、或直系亲属,均无一例外卷入丑闻或官非漩涡,其中还有一位入狱(卢泰愚),一位自杀(卢武铉)。

 

 

 

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